Olga María del Carmen Sánchez Cordero de García Villegas, Doctora en derecho realizó su formación jurídica en diferentes Universidades Mexicanas (Universidad autónoma de México, Universidad Autónoma de Morelos, Universidad Autónoma de Nuevo León) y en el extranjero (University College of Swansea, Gran Bretaña). Después de una carrera como docente, ha tenido entre otras funciones, la de magistrada del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal de México antes de ser designada en 1995 Ministra de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La lista de sus publicaciones es muy extensa e incluye varios temas jurídicos (justicia constitucional, derecho notarial, protección de derechos fundamentales…). Miembro de diversos Consejos Nacionales (por ejemplo el Consejo nacional de egresados de la Facultad de Derecho de la Universidad autónoma de México (AC= asociación civil), e internacionales, Miembro de International Women’s Forum. Su carrera ha sido recompensada con numerosos premios y distinciones en México y a nivel internacional (Premio en la Conferencia internacional del Internacional Women’s Forum en 2006).

PREGUNTA.-¿Cuál era la situación de los menores en conflicto con la ley, antes de la aprobación por el Senado de la ‘Ley Federal de Justicia Juvenil’ del 25 de abril de 2006, en México?

RESPUESTA.- Desde 1923, fecha en que se estableció en México el primer Tribunal para menores (San Luis Potosí), hasta la reforma al artículo 18 de la Constitución Federal de dos mil cinco, la legislación en materia de menores infractores –con una intensidad gradualmente decreciente-, tuvo como principal rasgo un carácter tutelar, inspirado en la doctrina de la “situación irregular”, la cual se caracteriza por la actuación del Estado en favor de los niños y adolescentes que se encuentran en situación de dificultad por la comisión de una “infracción”, marginalidad, abandono o peligro, con el propósito de brindarles protección.

Sin embargo, no obstante los loables propósitos que tenía este sistema, -proteger de manera especial a los menores infractores-, en realidad, contribuyó a disminuir el goce y ejercicio de sus derechos, en tanto que su implementación tuvo como consecuencia dar el mismo tratamiento a los menores que hubieran cometido una conducta delictiva y a los que requerían de una actuación en su beneficio, por estar en una situación de abandono o peligro; así mismo, condujo a que se les mantuviera en confinamiento por un tiempo indeterminado; a que se llevara a cabo un procedimiento sin las debidas formalidades; y a que se adoptaran medidas por parte de las autoridades en función de circunstancias personales y no de la conducta cometida, entre otros aspectos.

Esto es, la doctrina tutelar dio lugar en la generalidad de los países en que se adoptó, a la creación de leyes sobre la materia, en las que resultaba típico la alusión a conceptos como “abandono material, social o moral” del niño, el niño en “situación irregular”, el niño en “estado de peligro”; así mismo, originó la creación de tribunales y órganos administrativos, cuyo objeto era atender a los menores en esta situación, y al surgimiento, entre otros, de casas de encierro, “correccionales” y de granjas agrícolas para menores.

P.- ¿En qué contexto se ha iniciado el desarrollo de esta nueva ley?

R.- Uno de los motores principales y a la vez objetivos perseguidos por la reforma constitucional fue el incorporar a nivel constitucional la doctrina de protección integral de la infancia, específicamente en la parte de la misma que se ocupa de la justicia de menores, desarrollada e impulsada principalmente por la Organización de las Naciones Unidas, y plasmada en diversos instrumentos internacionales como son: (a) las Reglas de Beijing para la Administración de Justicia de Menores; (b) las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (RIAD); (c) las Reglas para la Protección de Menores Privados de Libertad; (d) la Convención sobre los Derechos del Niño; y que también ha de tomarse en consideración, por formar parte del marco jurídico vigente en materia de derechos humanos, la Convención Interamericana de Derechos Humanos.

Asimismo, cabe señalar que si bien es cierto los primeros tres mencionados no tienen el carácter de tratado internacional recepcionados por nuestro sistema; también lo es que se tratan de instrumentos internacionales y ésta última sí es un tratado internacional para efectos del artículo 133 de nuestra Carta Magna.
Lo anterior se afirma, porque las Reglas de Beijing fueron anteriores a la citada convención al igual que las directrices de las Naciones Unidas y las Reglas para la Protección de Menores privados de libertad.

Los instrumentos mencionados en conjunto son en los cuales se proponen con mayor amplitud y detalle, directrices en la materia, de manera que son referente orientador en la interpretación de la reciente reforma constitucional. Por otro lado, en lo que atañe a la Convenciones Internacionales aludidas, es claro que –ratificadas como han sido- son fuente de derecho en nuestro país e incluso, según el reciente criterio de la Suprema Corte de justicia de la Nación integran la Ley Suprema de toda la Unión, lo que significa que representan un derecho común a la Federación y a las Entidades al cual deben estar ajustados las Leyes Federales y las Leyes Locales.

En consecuencia, este es el contexto en el cual se ha iniciado el desarrollo de esta nueva ley, entre compromisos internacionales y la obligación constitucional de legislar en dicho sentido.

P.-¿Qué cambios o mejoras principales aporta esta ley al bienestar del menor?

R.- El que recoja las cuatro notas distintivas de la reforma del artículo 18 constitucional, las cuales son: (a) que esté basada en una concepción del adolescente como sujeto de responsabilidad; (b) que goza a plenitud de derechos y garantías que le asisten al ser sujeto de proceso por conductas delictuosas (garantista); (c) de naturaleza penal, aunque especial o modalizada en razón de que el adolescente es el sujeto activo de las conductas ilícitas; y (d), en lo que atañen al aspecto jurisdiccional, de corte preponderantemente acusatorio.
En consecuencia, las notas que hasta ahora se han apuntado como características o distintivas de la esencia de la nueva justicia juvenil, (a la que se denomina por el propio poder reformador de la constitución como “Sistema Integral de Justicia para Adolescentes), si se comparan con aquellas que caracterizaban al modelo tutelar que abandonó, tornan aún más claros los contornos y bases sobre las que ha de erigirse el nuevo modelo, que es, en esencia garantista.

P.-¿A qué nivel o niveles notarán el cambio los menores como resultado de la aprobación de la ley?

R.- En todos los niveles se tendrá un cambio, esto es, en la remisión por parte del Ministerio Público, en el procedimiento instaurado por el Juez Especial en Justicia para Adolescentes y en la ejecución de la sanción que, en su caso, llegará a imponerse, pues debe reconocerse al adolescente como una persona que tiene derechos fundamentales comunes a todo ser humano, pero también con derechos específicos que atienden a su característica de ser una persona en desarrollo, así como se respeten las garantías individuales consagradas en los artículos 14 y 20 constitucionales como son las de audiencia y el derecho a tener una defensa adecuada, entre otras.

P.-¿Qué principios se van a seguir para asegurar la protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes?

R.- Como nota del modelo garantista, ahora vigente, está, que el sistema de justicia de adolescentes se encuentra regido por el principio de legalidad; cuya más importante manifestación es que solamente por conductas definidas como delitos en las leyes penales, podrá un adolescente ser sujeto a proceso, lo cual representó un avance muy importante en comparación con el modelo tutelar; esto es, el principio constitucional referido prescribe que sólo se puede castigar un hecho si su punibilidad se encuentra prevista en una ley antes de su comisión; es decir, por más que una conducta resulte nociva para la sociedad y revele la necesidad de ser penada, el Estado sólo podrá tomarla como razón para la aplicación de sanciones jurídico-penales si advirtió antes y de manera expresa tal circunstancia a los gobernados a través de la ley.

La garantía de debido proceso es uno de los aspectos que garantiza la doctrina de protección integral de la infancia plasmada en los instrumentos internacionales, como es el derecho que tienen los menores de contar con una defensa gratuita y adecuada desde el momento en que es detenido o acusado e inclusive hasta que finaliza la medida que en su caso le sea impuesta.

El principio de proporcionalidad, éste principio tiene tres perspectivas: A) Proporcionalidad en la punibilidad de las conductas, que se refiere a la punibilidad que el legislador señala para los delitos previstos en la norma general aplicable a los menores, así como que esta condición podrá verse satisfecha una vez que se señalen punibilidades distintas para cada conducta tipificada como delito. B) Proporcionalidad en la determinación de la medida, que se trata de un aspecto que toma en cuenta tanto las condiciones internas del sujeto como las externas de la conducta que despliega, de tal manera que el juzgador puede estar en aptitud de determinar cuál será la pena aplicable que oscila entre las que el legislador estableció como mínimas y máximas para una conducta determinada. C) Proporcionalidad en la ejecución, la que implica la necesidad de la medida; lo que se configura no sólo desde que la misma es impuesta sino a lo largo de su ejecución, de manera que la normatividad que se expida debe permitir la eventual adecuación de la medida impuesta para que continúe siendo proporcional a las nuevas circunstancias del menor.

El principio del interés superior del menor, este implica que la actuación de las instituciones, tribunales y autoridades encargadas de la aplicación del sistema penal para adolescentes, deberá estar orientada hacia lo que resulte más benéfico y conveniente para el pleno desarrollo de su persona y sus capacidades.

Principio de mínima intervención, este tiene tres vertientes: A) Alternatividad: se desprende del contenido del artículo 40.3.b de la Convención sobre los Derechos del Niño, de acuerdo con el cual se debe buscar resolver el menor número de conflictos a nivel judicial. B) Internación como medida más grave. La normatividad secundaria siempre deberá atender a esta condición, esto es, que el internamiento sólo podrá preverse respecto de las conductas más graves; cabe señalar que todos los instrumentos internacionales hacen referencia a este punto; y C) Breve término. Como regla general la expresión “por el tiempo más breve que proceda”, debe entenderse aquel periodo de tiempo necesario para lograr el fin de rehabilitación del adolescente que se persigue, empero, en las legislaciones ordinarias debe establecerse un tiempo máximo para la medida de internamiento, ello en virtud de que el requerimiento de que la medida sea la más breve posible, implica una pretensión de seguridad jurídica respecto de su duración.

P.-¿ Qué características y funciones tendrán los nuevos órganos o agencias del Ministerio Público, Juzgados, Policías, etc, previstos en la nueva Ley Federal de Justicia Juvenil?

R.- Previo a dar respuesta a la pregunta mencionada, es menester señalar que el objeto de la reforma constitucional fue adecuar la justicia de adolescentes a la doctrina de protección integral de la infancia que se ha venido impulsando desde organizaciones internacionales como las Naciones Unidas, en la cual se hacen referencias tanto a la especialización orgánica como a la del funcionario, ponen acento en la especialización de funcionarios como una cuestión necesaria e incluso de orden instrumental, para que los propósitos perseguidos de reintegración social del adolescente sean logrados.

Con base en lo expuesto, (los funcionarios ya sean ministerios públicos, jueces y policías o cualquier otra persona que labore en el sistema de justicia juvenil) deben estar capacitados no sólo en el aspecto de conocimientos, sino también instruidos para tratar a los adolescentes infractores con actitudes humanitarias, pues estas características son fundamentales y determinantes para que el joven logre eventualmente su reinserción social en condiciones satisfactorias para él, su familia y la sociedad en general.

Por otra parte, en cuanto a los Ministerios Públicos especializados tendrán como función, además de las que le confiere el artículo 21 constitucional, (investigación y persecución de los delitos), atender a reglas y mecanismos para que siempre que resulte adecuado, los menores no sean sometidos a un proceso judicial sino que los casos sean atendidos ante las autoridades de procuración, es decir, deben atender a que el asunto termine precisamente durante la fase de procuración, sin que sea necesario agotar la fase judicial.
Asimismo, por lo que respecta a los jueces especializados su función estriba en que el procedimiento se instrumente respetando las garantías individuales del menor como son: la de audiencia, debido proceso, así como los principios para la protección integral de los derechos de los adolescentes.

P.-¿Considerando que es una Ley de ámbito Federal, de qué forma se aplicará esta ley a nivel local?

R.- De conformidad con el nuevo régimen constitucional, corresponde a cada fuero juzgar los delitos cometidos contra normas de cada uno de los respectivos órdenes jurídicos, según lo establezcan las leyes locales y la Constitución, razón por la cual serán competentes los órganos de justicia federal para conocer de aquellos delitos en los términos de las leyes federales (artículos 18 y 104, fracción I de la Constitución); además de que, también debe tenerse en cuenta la diversa regla de competencia que prevén los artículos 500 y 501 ambos del Código Penal Federal, conforme a la cual son competentes para conocer de los delitos federales que sean cometidos por adolescentes, los tribunales del fuero común y de no haberlos, los tribunales de menores del orden federal. Lo anterior hasta en tanto se establezca el sistema integral de justicia de menores y por aquellos delitos que, cometidos durante el anterior régimen constitucional, durante los periodos de vacatio y hasta antes del momento indicado, no hayan sido juzgados y en tanto sean creados los Tribunales Federales especializados, se atenderá a los convenios de colaboración entre las Federación y los Estados.

P.-¿Qué tipo de medidas de internamiento se prevén aplicar o poner en marcha con la entrada en vigor de esta ley?

R.- La etapa de aplicación y ejecución de las medidas de tratamiento impuestas al menor inicia una vez que ésta ha sido determinada judicialmente, y comprende todas las acciones destinadas a asegurar su cumplimiento y lograr el fin que con su aplicación se persigue, y, por ende, comprende también todo lo relativo al trámite y resolución de las incidencias que se presenten durante esa fase.

Esta fase puede segmentarse en dos grandes rubros, según si la naturaleza de la medida impuesta implica o no una privación de libertad para el adolescente. Así, la doctrina de la protección integral de la infancia, ha establecido reglas y directrices para cada uno de los casos.

En este sentido, son ilustrativos los siguientes preceptos de las Reglas de Beijing, número 23 relativo al tratamiento fuera de los establecimientos penitenciarios, así como, en la regla número 26 relativa al tratamiento en establecimientos penitenciarios 26. Objetivos del tratamiento en establecimientos penitenciarios lo cual prevé que la capacitación y el tratamiento de menores confinados en establecimientos de reclusión tienen por objeto garantizar su cuidado y protección, así como su educación y formación profesional para permitirles que desempeñen un papel constructivo y productivo en la sociedad; que los menores confinados en esos establecimientos recibirán los cuidados, la protección y toda la asistencia necesaria -- social, educacional, profesional, sicológica, médica y física -- que puedan requerir debido a su edad, sexo y personalidad y en interés de su desarrollo sano; que los menores confinados se mantendrán separados de los adultos y estarán detenidos en un establecimiento separado o en una parte separada de un establecimiento en el que también estén encarcelados adultos; además de que, se garantizará su tratamiento equitativo; tomando en cuenta el interés y bienestar del menor confinado en un establecimiento de reclusión en el cual tendrán derecho de acceso los padres o tutores; que se fomentará la formación académica o, según proceda, profesional adecuada al menor que se encuentre confinado en un establecimiento penitenciario a fin de garantizar que al salir no se encuentre en desventaja en el plano de la educación.

P.-¿A parte del criterio de la edad, cuáles son los principios y mecanismos que establecer la responsabilidad penal del menor?

R.- Para establecer la responsabilidad penal del menor es muy importante su edad, pues el internamiento se utilizará sólo como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda, y podrá aplicarse únicamente a los adolescentes mayores de catorce años de edad, por la comisión de conductas antisociales calificadas como graves.

P.-¿A qué nivel este nuevo sistema penal de menores se va a diferenciar del sistema penal de adultos?

R.- El derecho penal de adolescentes, se distingue respecto al de los adultos, en tanto que en aquél la finalidad de las sanciones establecidas originan un derecho penal educativo o, en términos de la exposición de motivos, de “naturaleza sancionadora educativa”; ingredientes estos que, si bien están presentes también en el derecho penal en general, lo están en proporciones distintas, pues este principio educativo sancionador, no es sino consecuencia de los principios de interés superior y de protección integral de la infancia, que, dicho sea de paso, no sólo impacta en la naturaleza que se adscriba a la sanción, sino en otros tantos aspectos, como serían el de la preferencia de las sanciones no privativas de libertad y preponderancia de la educación en la determinación y ejecución de las medidas, entre otras.

Asimismo, en el fondo, la diferencia entre el sistema de justicia penal para adolescentes y el de adultos, radica en una cuestión de intensidad que se ve reflejada en el contenido garantista de cada uno (en el primero hay un especial añadido en este rubro), como también en el aspecto rehabilitador o educativo versus el punitivo de las sanciones que están presentes en proporciones distintas en cada uno.
Estrechamente vinculado con lo anterior, y también como distintivo del sistema mismo, se tiene que el sistema integral de justicia para adolescentes, impone un procedimiento asemejado al penal, y, enfática o preponderantemente, de corte acusatorio (en oposición a inquisitorio). Los instrumentos internacionales que motivaron la reforma, si bien no se han expresado con esta terminología, hacen especial énfasis en la independencia y separación entre las funciones de policía, de Ministerio fiscal y –en el extremo contrario- del órgano encargado de emitir su juicio acerca de la conducta presuntamente realizada y dibujan una función más concisa del juzgador de auténticamente decir el derecho en función de la acusación que se le presenta.

La propia Convención Internacional de los Derechos del Niño establece de manera clara que la causa incoada en contra del menor deberá ser dirimida por un órgano independiente e imparcial; así lo reitera el artículo 18 reformado cuando establece que: “En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observará la garantía del debido proceso legal, así como la independencia entre las autoridades que efectúen la remisión y las que impongan las medidas.”

Esta separación entre acusación y juzgador es una cuestión en la que se hace especial énfasis en las ordenamientos mencionados, de manera que no pueda sino considerarse que el procedimiento ha establecerse tras esta reforma constitucional deba ser, como se anticipó, predominantemente acusatorio.

Por tanto, se concluye que el sistema de justicia juvenil instaurado con motivo de la reforma al artículo 18 constitucional puede distinguirse por cuatro notas propias, amén de todos sus demás contenidos, que son: (i) está basado en una concepción del adolescente como sujeto de responsabilidad; (2) que goza a plenitud de derechos y garantías que le asisten al ser sujetado a proceso por conductas delictuosas (garantista); (3) de naturaleza penal, aunque especial o modalizada en razón del activo de las conductas ilícitas; y (4), en lo que atañen al aspecto jurisdiccional procedimental del mismo, de corte preponderantemente acusatorio.

P.-¿Qué características tiene el ‘Programa Personalizado de Ejecución de la medida del menor infractor’ y cuáles son los recursos disponibles para su implementación?

R.- La etapa de aplicación y ejecución de las medidas de tratamiento impuestas al menor inicia una vez que ésta ha sido determinada judicialmente, y comprende todas las acciones destinadas a asegurar su cumplimiento y lograr el fin que con su aplicación se persigue, y, por ende, comprende también todo lo relativo al trámite y resolución de las incidencias que se presenten durante esa fase.
En este sentido, son ilustrativos los siguientes preceptos de las Reglas de Beijing, que dicen:
Cuarta parte
Tratamiento fuera de los establecimientos penitenciarios
23. Ejecución efectiva de la resolución
23.1 Se adoptarán disposiciones adecuadas para la ejecución de las órdenes que dicte la autoridad competente, y que se mencionan en la regla 14.1, por esa misma autoridad o por otra distinta si las circunstancias así lo exigen.
23.2 Dichas disposiciones incluirán la facultad otorgada a la autoridad competente para modificar dichas órdenes periódicamente según estime pertinente, a condición de que la modificación se efectúe en consonancia con los principios enunciados en las presentes Reglas.

Quinta parte
Tratamiento en establecimientos penitenciarios

26. Objetivos del tratamiento en establecimientos penitenciarios

26.1 La capacitación y el tratamiento de menores confinados en establecimientos penitenciarios tienen por objeto garantizar su cuidado y protección, así como su educación y formación profesional para permitirles que desempeñen un papel constructivo y productivo en la sociedad.

26.2 Los menores confinados en establecimientos penitenciarios recibirán los cuidados, la protección y toda la asistencia necesaria -- social, educacional, profesional, sicológica, médica y física -- que puedan requerir debido a su edad, sexo y personalidad y en interés de su desarrollo sano.

26.3 Los menores confinados en establecimientos penitenciarios se mantendrán separados de los adultos y estarán detenidos en un establecimiento separado o en una parte separada de un establecimiento en el que también estén encarcelados adultos.

26.4 La delincuente joven confinada en un establecimiento merece especial atención en lo que atañe a sus necesidades y problemas personales. En ningún caso recibirá menos cuidados, protección, asistencia, tratamiento y capacitación que el delincuente joven. Se garantizará su tratamiento equitativo.

26.5 En el interés y bienestar del menor confinado en un establecimiento penitenciario, tendrán derecho de acceso los padres o tutores.

26.6 Se fomentará la cooperación entre los ministerios y los departamentos para dar formación académica o, según proceda, profesional adecuada al menor que se encuentre confinado en un establecimiento penitenciario a fin de garantizar que al salir no se encuentre en desventaja en el plano de la educación.

27. Aplicación de las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos aprobadas por las Naciones Unidas

27.1 En principio, las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos y las recomendaciones conexas serán aplicables en la medida pertinente al tratamiento de los menores delincuentes en establecimientos penitenciarios, inclusive los que estén en prisión preventiva.

27.2 Con objeto de satisfacer las diversas necesidades del menor específicas a su edad, sexo y personalidad, se procurará aplicar los principios pertinentes de las mencionadas Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos en toda la medida de lo posible.

28. Frecuente y pronta concesión de la libertad condicional

28.1 La autoridad pertinente recurrirá en la mayor medida posible a la libertad condicional y la concederá tan pronto como sea posible.

28.2 Los menores en libertad condicional recibirán asistencia del correspondiente funcionario a cuya supervisión estarán sujetos, y el pleno apoyo de la comunidad.

29. Sistemas intermedios

29.1 Se procurará establecer sistemas intermedios como establecimientos de transición, hogares educativos, centros de capacitación diurnos y otros sistemas pertinentes que puedan facilitar la adecuada reintegración de los menores a la sociedad.

P.-¿Cuáles serán los programas o recursos alternativos a la privación de la libertad del menor?

R.- La operación del sistema en cada orden de gobierno estará a cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuración e impartición de justicia para adolescentes, y se podrán aplicar las medidas de orientación, protección y tratamiento que amerite cada caso, todo ello atendiendo a la protección integral y el interés superior del adolescente.

P.-¿Son diferentes los fines de la justicia de adolescentes que la de los adultos?

R.- Sí varían ambos sistemas, porque el principio característico del sistema de justicia para menores o adolescentes, que lo hace diferente del que corresponde a los adultos, es el educativo, que no es sino una consecuencia de los principios de interés superior y de protección integral que se mencionan en la exposición de motivos; principio educativo que habrá de entenderse de acuerdo a la actual concepción de que los menores o adolescentes son considerados como sujetos plenos de derechos y de responsabilidades y no como un objeto de tutela.
Desde la perspectiva del principio de la doctrina de la protección integral, los principios de interés superior de los menores o adolescentes y el de protección integral, no pueden servir para restringir sus garantías más allá con respecto a los adultos.
Las características del sistema de justicia de menores o adolescentes, son precisamente las que permiten afirmar que es diferente su finalidad al que corresponde a los adultos; dichas características son las siguientes: se debe prevenir antes que sancionar, desjudicialización de la justicia, preferencia de las sanciones no privativas de libertad y preponderancia de la educación en la determinación y ejecución de las medidas, entre otras.